Les 9 recommandations du CESE pour les assises de la fiscalité



Résumé exécutif

La volonté de promouvoir le système fiscal, de par l’Histoire du pays, a été jalonnée par une succession de réformes, inscrites dans une volonté de modernisation et de simplification, pour lui assurer clarté et efficience. Néanmoins, et malgré les avancées et résultats significatifs et indéniables, le système fiscal marocain continue de présenter des limites et des difficultés liées aussi bien au manque de cohérence et de visibilité, qu’à la faiblesse de ses résultats, comparés au vrai potentiel fiscal du pays.
S’inscrivant dans le cadre de la réflexion nationale portant sur l’édification d’un Nouveau Modèle de Développement, le Conseil Economique, Social et Environnemental appelle à un changement de paradigme profond dans la manière d’appréhender la matière fiscale au Maroc, tant sur le plan de la conception de la politique fiscale, de sa gouvernance que de sa mise en pratique, pour permettre au système fiscal cible de contribuer à la construction d’un socle solide pour le Modèle de Développement en question, à même de répondre aux aspirations et attentes légitimes de tous les Citoyens et acteurs intéressés par le devenir du Maroc.



Les travaux menés par le Conseil, à la base du présent rapport, ont pris leur origine dans les constats forts et les limites du modèle actuel, qui font aujourd’hui l’unanimité et qui ont poussé les hautes autorités du pays à faire appel à toutes les forces vives du pays pour proposer les contours d’un Nouveau Modèle de Développement, capable de faire sortir le Maroc d’une situation qui pèse lourdement sur les générations actuelles et n’offre pas suffisamment les perspectives auxquelles ont droit les générations à venir.

L’approfondissement de l’analyse de ces constats, a permis de dégager des convictions très largement partagées entre les membres du Conseil, qui appelle à opérer des inflexions majeures, sans lesquelles le Maroc ne pourrait prétendre à un tel Nouveau Modèle de Développement, et encore moins à l’émergence.  

En ce sens, l’orientation du système fiscal cible vers un rôle plus stratégique, constitue le fer de lance de l’ambition du CESE. Une orientation dudit système fiscal, qui répondrait à un impératif de cohérence, de visibilité, d’équité, d’efficience et d’appui à l’élargissement de l’activité et de la production de valeur ajoutée nationale, pérenne. Un système fiscal qui jouerait pleinement son rôle de solidarité, de réduction des inégalités et de contribution à la cohésion sociale. Conscient des enjeux et des implications stratégiques d’une telle ambition, aussi bien sur le moyen et long termes, que sur les changements et impacts à court terme, le Conseil propose une réforme aussi rationnelle, profonde, que pragmatique, pour pouvoir engager des évolutions importantes, tout en assurant pendant les différentes étapes du processus de réforme, l’adhésion la plus large.  

Aussi, à travers le présent rapport, le CESE préconise d’inscrire ladite réforme sur la durée et selon une progression, qui lui assure force, efficience et dynamique d’entrainement. Elle devrait permettre au système fiscal de sortir de la logique d’équilibre entre des intérêts sectoriels et catégoriels, sans cohérence ni synergie, à la racine des constats et limites relevés, pour être plus en phase avec un cadre favorable à la convergence d’intérêts partagés par le plus grand nombre. 

 

Les limites du système actuel, mentionnées plus haut, se sont dégagées de plus en plus, au cours des temps qui ont rythmé les travaux du CESE, et de l’exploitation de toutes les données recueillies, mettant en évidence des contraintes transversales et institutionnelles caractérisées par des carences structurelles, à savoir : 
 La prédominance de l’économie de rente et le recours fréquent à des ‘avantages et privilèges’ pour le développement d’activités économiques, favorisant l’inefficience, la faible valeur ajoutée et contribuant à la persistance des inégalités sociales et territoriales ; 
 La forte concentration économique, caractérisée par un nombre réduit d’entreprises qui sont à la base de la création d’un volume de la richesse nationale qui reste tout aussi réduit – Avec des investissements publics qui sont, en taux, parmi les plus élevés au monde (plus de 30% du PIB annuellement) et qui sont consentis sur une longue durée, le Maroc continue pourtant à être un pays à revenu intermédiaire bas. Plus est, 387 entreprises nationales dont le Chiffres d’Affaires (CA) représentent 50% par rapport au total du CA déclaré, ne constituent que 0,16% par rapport à la base des entreprises déclarantes. La participation de l’IS à hauteur de 50% est portée par 73 entreprises, soit 0,06% des entreprises déclarantes ;  
 La persistance des inégalités, dans un contexte où les politiques publiques et les services assurés par l’Etat, sont jugés défaillants et ne répondant pas aux besoins et attentes légitimes des populations ; et où le taux d’activité est en régression et le chômage maintenu à un niveau élevé. Dans ce contexte, les citoyens acceptent de moins en moins ces inégalités frappantes et profitent des moyens technologiques offerts et de l’accessibilité des médias et réseaux sociaux, pour innover dans les formes d’organisation et d’expression de leur rejet.     
 L’instabilité réelle et perçue du système fiscal, à travers les multiples dispositions introduites par les lois de finances qui se succèdent, faisant perdre la lisibilité et la cohérence dudit système.  Un phénomène accentué par l’introduction de dispositions, résultat de pressions et de négociations défendant des intérêts catégoriels et/ou sectoriels (pouvant être légitimes, mais pas forcément réfléchis dans une convergence et cohérence avec le reste des intérêts, y compris ceux plus globaux de la collectivité) ;  

Un comportement largement répandu, marqué par l’incivilité fiscale et la nonacceptation de l’impôt. Alors que le système est essentiellement déclaratif, une part significative de la population des contribuables continue à ne pas déclarer spontanément ses impôts, et la relation entre l’administration fiscale et les contribuables, reste encore et souvent conflictuelle, alors même que des efforts importants de dématérialisation et autres mesures de clarification et simplification, ont été déployées ces dernières années, pour son amélioration. 

La complexité du système fiscal et la faible efficacité de certains impôts et prélèvements. A l’arsenal fiscal national, se juxtapose une fiscalité locale qui présente des problématiques encore plus lourdes, de par sa complexité, son manque de cohérence, son inefficience et la gouvernance peu pertinente qui l’entoure.  
 
 

Pour répondre à ces fragilités, le CESE préconise l’édification d’un nouveau système fiscal qui s’articule avec force, avec les autres politiques publiques, pour favoriser la création de valeur ajoutée nationale et d’emplois de qualité, et pour assurer l’inclusion sociale et la visibilité. Ainsi, ce système fiscal cible constituerait un pilier fondamental pour le Nouveau Modèle de Développement qui devra essentiellement :  

 Assurer la transparence et l’effectivité de l’application des règles à tous, dans le cadre de l’équité et de l’égalité ; 
 Réorienter le système de création de valeur vers l’économie productive ;
 Favoriser l’innovation et la montée en charge dans la chaîne de valeur ;  Réduire les déséquilibres sociaux et territoriaux ;
 Densifier le tissu économique, libérer les énergies et favoriser l’émergence d’une 
nouvelle génération d’acteurs socio-économiques. 

Pour répondre à ces défis, la réforme proposée du système fiscal, se veut globale et articulée autour d’un ensemble de dimensions principales et indissociables. Lesquelles dimensions sont orientées dans une logique de complémentarité et de cohérence, fortes, pour une mise en œuvre selon une séquence aussi volontariste que rationnelle. La réforme recommandée, vise à construire une convergence autour d’intérêts partagés par le plus grand nombre. Elle est de nature à contribuer fortement à l’édification d’un développement plus soutenu, plus inclusif et plus juste, fondé sur les principes constitutionnels et sur l’effectivité de l’Etat de droit.

Pour cela, il est recommandé de : 

1. Mettre en place un système intégré considérant, dans leur globalité, les prélèvements fiscaux et sociaux et leurs corollaires en termes de redistribution et de solidarité. Dans cet objectif, la réforme fiscale souhaitée, devrait être couplée à une réforme aussi profonde du système de protection sociale visant, à terme, à assurer une couverture sociale de qualité, à tous les citoyens et tout au long de la vie, indépendamment de leurs statuts, et de leurs parcours et situations professionnelles. Une couverture qui ne peut donc continuer à être liée au seul prélèvement sur le travail, qui continuera à être une source de financement de la couverture sociale, mais pas la seule. En ce sens, le CESE recommande de réserver à terme, deux à quatre (2 à 4) points de TVA, à verser dans un fonds de solidarité sociale, qui servirait notamment à contribuer au financement de la couverture et des aides sociales. Les modalités de programmation de cette affectation, devant prendre en considération, l’évolution de l’assiette et de la progression de la stabilisation du système de neutralité totale de la TVA.   

2. Définir un pacte fiscal de confiance qui suscite l’adhésion et consacre la lisibilité, l’accessibilité et l’acceptabilité du système fiscal cible. Cette démarche a pour objectifs de faciliter la maitrise du système fiscal, d’en automatiser l’application et l’interaction avec le contribuable, de limiter les marges d’appréciation et d’interprétation données à l’administration, d’en sanctuariser les normes et les bases et de renforcer l’impartialité des modalités et du ciblage du contrôle. Sa mise en place suppose :  
 L’élargissement de l’assiette fiscale, par l’application effective du principe constitutionnel de participation de toutes personnes physiques et morales selon les capacités contributives réelles de chacun. L’atteinte d’un tel résultat est de nature à susciter l’adhésion à la réforme souhaitée qui doit être renforcée par la prise en charge des moins nantis. Pour renforcer ce processus par une meilleure maitrise de l’assiette, il est alors nécessaire de poursuivre et de fortifier les mécanismes d’accès et de recoupement des données en relation avec les bases fiscales ; 
 L’application d’un impôt réduit, forfaitaire pour les activités à faible revenu pour alléger la charge et la complexité sur cette catégorie de contribuables (un impôt annuel à titre indicatif de 1.500 à 4500 DH). Ces derniers qui seraient, à leur choix, soumis à cet impôt, bénéficieraient de l’adhésion à la couverture sociale, et seraient exemptés de toutes autres taxes ou redevances. Cette catégorie d’acteurs à faible revenu, serait soutenue pour favoriser sa structuration et protégée contre toutes les formes de difficultés voire d’abus.  
 L’évolution du statut d’autoentrepreneur, pour qu’il prenne en considération la réalité économique, avec des possibilités d’intégrer aux cotés de l’autoentrepreneur, quelques emplois (2 à 3 emplois) ; d’englober les métiers d’artisans, et de bénéficier de services de soutien et d’accompagnement vers une structuration encore plus solide.  
 Le renforcement du pouvoir d’achat de la classe moyenne par l’introduction d’une fiscalité des ménages, plus favorable, prenant en compte les personnes à charges et consolidée par des allocations familiales plus en phase avec la réalité socio-économique des familles, dont celle liée au financement de l’éducation des enfants.  

3. Institutionnaliser le partage des "fruits de l’élargissement de l’assiette", selon une ‘règle des trois tiers’. Dans ce cadre, toute augmentation des recettes fiscales supérieure à 3%, considérés comme nécessaires au maintien des équilibres macroéconomiques et à l’évolution tendancielle du financement des politiques publiques, sera affectée comme suit :  

 1/3 (un tiers), comme montant additionnel pour consolider le budget de financement général des politiques publiques ; 
 1/3 (un tiers) versé au fonds de solidarité, qui viendrait renforcer les capacités de financement de la couverture et des aides sociales ;  
 1/3 (un tiers) pour baisser les taux d’imposition au titre de l’IR et de l’IS. 
 
4. Favoriser la sortie de la prédominance de la rente et orienter les avantages et incitations accordés pour : 
 Corréler le niveau de protection à celui de la taxation (les secteurs et activités bénéficiant d’une protection de par leur nature, devraient contribuer plus que les autres – l’IS progressif, devrait intégrer cette dimension) ;  
 Soutenir l’innovation et la Recherche & Développement, notamment à travers l’instauration du Crédit Impôt Recherche, à combiner avec d’autres mécanismes de soutien aux activités innovatrices et génératrices de valeur ajoutée forte.    

Pour ce qui est des incitations et avantages, particulièrement fiscaux, il y a lieu d’observer les règles fondamentales suivantes :  
 Les avantages devraient être conditionnés par la création de valeur et d’emplois, projetés et mesurables (année par année) ; 
 Eviter d’octroyer des avantages aux activités pouvant produire des effets d’éviction, préjudiciables à d’autres secteurs et par suite, à une réelle dynamique de développement ; 
 Les avantages et dépenses fiscales actuels, sont à passer par le filtre de conformité avec les règles précisées, pour n’en garder que ceux qui respectent ces nouvelles règles. 

5. Compléter l’arsenal fiscal cible par une fiscalité plus juste et plus équitable du patrimoine. Dans ce cadre, serait visée particulièrement la taxation de l’impôt sur le patrimoine, à travers :   
 La taxation du patrimoine non productif (terrains non bâtis, des biens immeubles non occupés…), qui au-delà des recettes générées, aurait comme objectif d’inciter à l’intégration des biens en question dans le circuit productif ;  
 L’établissement d’un recensement de l’ensemble des biens fonciers concernés par toute extension urbaine et la définition de la plus-value latente qui résulte de leur intégration au périmètre urbain. Sur cette base, 50% de la valeur de ladite plus-value latente reviendrait de droit à l’Etat. Son encaissement, au moment de la cession du bien, donnerait lieu à un reversement de 30%, à la commune concernée par l’extension urbaine et 30% autre au profit de la région qui abrite ladite commune.    

La dimension impôt sur le patrimoine devrait être étendue à certains biens de luxe, connus comme signes ostentatoires extérieurs de richesse (yachts, jets privés, voitures de luxe ou chevaux de course, …) ;  

La mise en place d’un impôt sur la succession par héritage, qui assure un paiement par génération.  
 
Toujours pour l’héritage, il y a lieu dès la loi de finance 2020 de rétablir l’alignement fiscal de la succession et de la donation et particulièrement pour que la base de calcul de la plus-value en cas de vente d’un bien hérité, soit celle de l’acquisition initiale et non celle du moment du décès.  
 
6. Consacrer la vocation et le rôle de chaque type d’impôt dans une logique de clarté, de cohérence globale et d’intégrité du système, il y a lieu de garantir une neutralité totale de la TVA, qui est appelée à être simplifiée sur la base de taux applicables selon des règles ne laissant place à aucune ambiguïté ni dérogation (0%, 10% et 20% en plus d’un taux additionnel de 10% à 20% pour les produits de luxe).  Un IR dont l’application équitable à tous les revenus, est assurée en réelle corrélation avec les capacités contributives de chacun. Et un IS progressif, calculé sur la base des résultats économiques, en ayant évité au préalable tout frottement fiscal sur les investissements, et enfin, l’application de la Taxe Intérieure de Consommation (TIC) de manière objective et rationnalisée, en rapport avec sa raison d’être (appliquée notamment aux produits ayant un impact sur la santé ou sur l’environnement).  Le maintien de la lisibilité du système devrait être préservé par la force de la loi. Ainsi, la création de toute nouvelle taxe ne peut se faire sans passer par le filtre de conformité avec les orientations et les principes de la présente réforme proposée, et doit faire l’objet d’une validation, selon un processus à institutionnaliser.  
 
 
7. Inscrire la réforme comme facteur de dynamisation de la régionalisation avancée. La Région doit avoir une position forte dans la conception et le portage de la réforme, en tant que source et ancrage territorial du développement. La présente réforme devrait servir aussi comme impulsion pour le rattrapage des déficits territoriaux de développement, en favorisant la mise à profit et la consolidation des atouts, du potentiel et des spécificités propres à chaque région.  

Les reversements des recettes fiscales aux collectivités locales, devraient être dorénavant, corrélés à la production de richesse sur les territoires pour les inciter à être doublement intéressés au développement en leur sein.  

Il est recommandé d’indexer lesdits reversements sur les recettes générées par l’IS et l’IR des emplois et activités sur le territoire.     

De même, il est recommandé de procéder à une refonte en profondeur de la fiscalité locale, dans une totale convergence avec les bases de la fiscalité nationale, et en s’orientant vers deux impôts locaux principaux qui couvrent, pour le premier, les taxes en lien avec l’habitation et, pour le second, ce qui relève de l’activité économique.  Les bases pour les redevances devraient être aussi simplifiées et harmonisées. 

Enfin, le système fiscal devrait soutenir l’ambition de faire du Maroc une « Usine verte Régionale », à travers un ensemble de mesures ciblées, parmi lesquelles l’anticipation de la dimension ‘verdissement de la fiscalité’ au moment de l’aménagement de zones d’activités, en dotant ces dernières des caractéristiques environnementales les plus avancées, permettant de bénéficier d’une rationalisation des coûts à travers l’effet échelle et en même temps d’alléger les démarches d’investissement et ainsi d’améliorer l’attrait du Maroc pour le lancement de nouveaux projets économiques, aux niveaux national, régional et local.   
En sus, l’arsenal fiscal cible mérite d’intégrer la dimension essentielle portant sur la dynamique associative, pour que le monde associatif puisse jouer pleinement son rôle d’encadrement et de contribution à l’intérêt général.  

8. Mettre en place un cadre de gouvernance lisible et responsable en institutionnalisant les cadres, les acteurs, les rôles et les responsabilités et en donnant de la visibilité à tous. Cela permettra de réduire l’inefficience du système fiscal liée principalement à l’éclatement et à la multiplicité des intervenants, aussi bien pour la fiscalité nationale que locale.  

Quelle que soit la simplification qui y sera apportée, le système ne pourra atteindre l’efficience et la transparence escomptées, qu’en poursuivant la dématérialisation et en la généralisant à l’ensemble des actes et traitements.  
 
9. Sanctuariser la réforme fiscale dans une loi cadre de programmation, consacrant des objectifs précis et spécifiés, priorisés et planifiés dans des horizons à court, moyen et long-termes, sur une période étalée sur dix à douze ans, avec des étapes et échéances clés de 3 années. Dans la pratique, cette loi de programmation devrait prévoir que les engagements soient assurés dans les délais et conditions prévus et qu’aucune disposition fiscale ne puisse être introduite par une loi de finances, que si elle s’inscrit dans la conformité et la convergence avec les principes de la loi cadre projetée, et participe à la mise en œuvre effective de la réforme.  

 Telles sont les orientations majeures que le Conseil Economique, Social et Environnemental estime appropriées à la réforme du système fiscal national pour faire de ce dernier un réel levier de développement ; un développement qui se veut soutenu, inclusif, et au service des besoins et attentes légitimes des Citoyens, des générations actuelles et de celles à venir.   

Tout comme le rapport du CESE de 2012 a constitué une des principales références pour les Assises de la fiscalité de 2013, le CESE entend porter sa vision, ainsi que les recommandations stratégiques qu’elles recèlent, au niveau du débat national prévu à l’occasion des Assises Nationales de la Fiscalité, organisées par les autorités compétentes les 3 et 4 mai 2019.

Un débat qu’il souhaite ouvert, responsable et largement participatif.

Rapport complet à télécharger




        

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